在「被送往烏干達申請庇護」的相關案例陸續出現後，不少申請庇護的走線華人最關心的一個問題是：美國是否僅與烏干達簽署了庇護合作協議，還是存在其它尚未被廣泛關注的合作國家？

 

從制度層面來看，答案可以概括為兩句話：烏干達並非第一個適用對象，也很可能不會是最後一個；更重要的是，庇護合作協議（Asylum Cooperative Agreement，簡稱ACA）本身並不是一份固定不變的「國家名單制度」，而是一項具有高度行政彈性、可隨政策取向調整適用範圍的法律工具。

 

理解ACA，重點不在於目前涉及哪些國家，而在於這一制度本身如何被設計、啟動與擴張。

 

一、ACA的制度本質：並非「國家清單」，而是行政授權機制

 

所謂庇護合作協議（ACA），並非移民法中一項永久列名的國家安排，而是建立在行政法授權基礎上的雙邊或多邊合作機制。其核心法律依據來自《移民與國籍法》（Immigration and Nationality Act, INA）第 208(a)(2)(A) 條，該條允許美國在符合特定條件時，拒絕受理庇護申請，並將申請人轉送至一個「可以提供庇護程序的第三國」。

 

因此，真正具有決定性的並非國家數量，而是以下幾個制度性條件是否成立：行政部門是否選擇啟動該機制，是否與特定國家完成實質合作安排，是否透過聯邦層級文件使其具備可適用性，以及是否在移民法庭程序中實際援引並執行。

 

二、歷史上曾被啟動或簽署的ACA對象國

從公開的聯邦公報、國土安全部文件及實務案例來看，過去與ACA有關的國家大致可分為三個層級。

 

 

第一類，是已正式簽署並在實務中曾被啟動適用的國家。其中最具代表性的是危地馬拉。2019年，美國與危地馬拉完成ACA簽署，並在川普第一任期內短暫執行，部分非危地馬拉籍庇護申請人曾被要求轉送至該國申請保護。

 

近期引發高度關注的則是烏干達。根據DHS向移民法庭提交的動議內容及相關行政文件，美國已重新啟用與烏干達的ACA安排，並在個別案件中實際主張適用。這也是ACA制度首次明確延伸至非洲國家，顯示地理距離已不再構成制度上的限制。

 

第二類，是曾完成簽署或公開宣布合作框架，但未全面實施的國家。在川普第一任期內，美國亦曾與洪都拉斯、薩爾瓦多達成ACA相關安排，但實務適用極為有限，隨後在拜登政府時期基本處於凍結狀態。需要注意的是，這類協議在行政法上並非永久失效，而是可能隨政策方向重新啟動或被新的安排取代。

 

第三類，則是功能上屬於「安全第三國制度」，但並不納入ACA架構的國家，其中最具代表性的是加拿大。美國與加拿大之間的「安全第三國協議」（Safe Third Country Agreement）在法律基礎與程序設計上與ACA不盡相同，但在制度效果上同樣限制了庇護申請人選擇申請地點，反映出美國長期以來對「庇護地點可被限制」這一理念的接受。

 

三、新一輪ACA呈現的三個制度性轉向

 

與2019年相比，近期重新啟動的ACA呈現出三個顯著變化。

 

首先，適用對象不再局限於鄰國或主要過境國。烏干達案例顯示，第三國不必與美國接壤，也不必是申請人長期停留的國家。

 

其次，行政部門對「理論可行性」的重視程度明顯提高。DHS的論證邏輯已從實際居住經驗，轉向申請人是否在制度上「可以被送往」該國。

 

第三，程序層面出現顯著簡化。實務中，DHS主張ACA適用時，往往不需要進入完整的庇護實體聽證，而可透過 Pretermit動議，在相對簡短的程序內處理。

 

四、是否還會有更多國家？制度上的答案是「存在空間」

 

從行政法角度來看，只要行政部門完成實質合作安排，並在聯邦層級形成可援引的文件，同時認定相關國家可提供庇護程序，美國即具備擴展ACA適用對象的法律空間。因此，真正的制度風險不在於目前有哪些國家被點名，而在於申請人的移民路線是否留下可被制度化利用的第三國連結。

 

五、華人申請人常見的制度誤判

 

在實務中，申請庇護的走線華人最常見的誤判包括：認為非該國公民即不受影響、短暫停留不具意義、未在第三國申請庇護即無後果，或未曾被遣返即屬安全。但ACA的判斷標準從來不是申請人的主觀理解，而是制度是否允許行政部門作出相應主張。

 

結語

ACA並非一份靜態的國家名單，而是一項高度行政化、可隨政策調整適用範圍的制度工具。對走線庇護申請人而言，真正需要理解的並非目前涉及哪些國家，而是自身是否已落入ACA可以被適用的制度結構之中。